預防接種受害救濟
壹、案例事實
甲之女兒乙在出生第二日時,於A醫院接種卡介苗,其後即常因感冒、不明原因發燒等症狀而到醫院就診。且於100年10月29日時,乙再度因發燒數日未退,而至A醫院住院,A醫院於100年11月9日通報疑似肺外結核病,並開始給乙服用抗結核藥物,同年月11日經小兒感染科與一般外科會診後作電腦斷層掃描及核磁共振,發現乙在胸椎7、8、9節有化膿感染,於同年月15日開刀清除化膿,並作切片發現為卡介苗分枝桿菌感染,同年月22日出院後,持續回診小兒感染科。現乙仍須每日服用抗結核藥物,24小時穿著背架,走路仍有困難,背部凸起,仍有傷口需每日換藥。
甲於是在100年12月12日向行政院衛生福利部(102年7月23日改制前為行政院衛生署)申請預防接種受害救濟。經衛生福利部預防接種受害救濟審議小組(下稱審議小組)101年2月14日第100次會議審定結果,以符合預防接種受害救濟之給付要件,審定給付救濟金新臺幣(下同)60萬元,並經衛生福利部函送核定之審定結果,請財團法人藥害救濟基金會(下稱藥害救濟基金會)依審定結果辦理。嗣藥害救濟基金會亦依審定結果,以乙出現之胸椎脊椎骨髓炎症狀,與本次預防接種有關,符合預防接種受害救濟之給付要件,審定給付救濟金60萬元。
但甲不服審定結果之金額,於是提起訴願。惟嗣後衛生福利部,審議小組重新審定,以乙因預防接種致嚴重疾病加劇,將原審定救濟金60萬元提高至100萬元,並函請藥害救濟基金會依審定結果辦理。但上訴人仍不服,又提起訴願,惟經行政院駁回。嗣甲於102年2月20日檢附乙之輕度身心障礙證明文件,申請預防接種受害救濟覆審,經審議小組審定結果,以乙因預防接種致胸椎脊柱側彎並領有身心障礙手冊(語言發展遲緩),經綜合研判,將原審定救濟金100萬元提高為150萬元,並再函請藥害救濟基金會依審定結果辦理。
該基金會以本案經重新審核,乙於101年10月12日領有等級為輕度之身心障礙證明,未領有肢體障礙、脊椎或骨骼之障礙證明,而依據以往類似病例之追蹤經驗,原預期可於1年左右完全復原,然經抗結核藥物治療已逾1年9個月,至今乙胸椎之病灶仍存,審酌乙之病況特殊,目前仍需持續服藥與復健治療,漫長之療程已造成其本身與家長極大之身心折磨,將原審定給付救濟金100萬元調高為150萬元,另鑒於乙仍在發育生長中,其脊椎側彎之預後尚具有不確定性,未來如有惡化情形,可再提起覆審申請。甲因仍不服該最後審定結果,故提起訴願惟經行政院決定駁回,甲經其配偶丙書面授權同意由乙向台北高等行政法院提起行政訴訟,經原審法院判決駁回。甲仍有不服,遂提起本件上訴。然最終仍經最高行政法院判決駁回上訴,而使本件最後以150萬元之預防接種受害救濟金額之審定結果確定。
貳、討論
一、預防接種之法源依據
預防接種乃政府為提昇全民之防疫能力,防止傳染病蔓延擴散所採取之預防措施之ㄧ。依據傳染病防治法第二十七條第一項及第五項規定,中央主管機關為推動兒童及國民預防接種政策,應設置基金,辦理疫苗採購及預防接種工作。兒童之法定代理人,應使兒童按期接受常規預防接種,並於兒童入學時提出該紀錄。因此,依據傳染病防治法第二十七條規定,現行常規預防接種制度,是採強制接種制度,而非任意性之預防接種制度,且兒童之法定代理人有為兒童按期接受預防接種之義務。上述所稱兒童之法定代理人,於父母未離婚者,即為兒童之父母;於父母離婚者,或雖未離婚但分居超過六個月以上,即為經酌定親權行使之人(即俗稱之監護人);而在兒童父母均無法行使親權時,即由監護人為兒童之法定代理人。
至於所謂之傳染病,依據傳染病防治法第三條規定,係指由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病,共包括五類:第一類指天花、鼠疫、嚴重急性呼吸道症候群等;第二類指白喉、傷寒、登革熱等;第三類指百日咳、破傷風、日本腦炎等;第四類指前三款以外,經中央主管機關認有監視疫情發生或施行防治必要之已知傳染病或症候群;第五類指前四款以外,經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響,有依傳染病防治法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。
二、預防接種受害救濟之性質
傳染病防治法第三十條第一項規定:『因預防接種而受害者,得請求救濟補償。』,為現行因預防接種而受害者,得請求救濟補償之依據。然此項救濟補償請求權,與一般民法損害賠償請求權之性質並不相同。民法上所指之一般損害賠償請求權,必須以行為人有故意或過失行為致他人權益受侵害,且行為與結果間具有法律上所稱之『相當因果關係』,始生賠償請求權。然而,預防接種受害之救濟補償,並非屬此種損害賠償性質,而係基於預防接種受害者所受之損害,屬於因公共利益所造成受害者個人之特別犧牲,故國家針對此項特別犧牲設置救濟補償。
由於預防接種之目的,在於提升社群中個人對於傳染病之抵抗力,預防流行疾病之傳染,提高國民之整體健康,維護全民免於傳染病大肆流行造成國民健康損害之福祉。故預防接種乃國家基於社會整體之公共利益對人民所為強制接種傳染病疫苗之公權力行使。但由於在預防接種之過程中,可能基於疫苗本身在人體中所引發併發症及傷害等之醫學風險,也可能基於疫苗品質或執行預防接種醫療人員操作上之疏失等人為風險,導致接種者身體產生傷害或死亡結果。此種傷害或死亡之結果,從公共衛生觀點而言,大多數之疫苗副作用屬集體預防接種上不可避免的代價,但對於受害者而言,此無疑是個人因為公共利益之維護而遭受之特別犧牲,如由受害人單獨承擔此損害結果,顯然有失公平。
因此,在『公共負擔人人平等』之原則下,應認為因預防接種所致個人特別犧牲之損害,應由全體國民分擔,故應該由國家負起無過失之補償責任。此即傳染病防治法第三十四條第一項規定,因預防接種而受害者,得請求救濟補償之立法理由,也顯見預防接種之補償制度,性質上並非一般民法上之損害賠償性質,而係基於其他公共利益政策所為之補償制度。於本案例中,此即乙因預防接種受害而得向國家請求補償之原因及法源依據,縱使在預防接種過程中,疫苗並無問題,醫療執行人員亦無疏失,國家仍需負補償責任。
三、預防接種受害救濟之要件、救濟項目及請求權人
(一)依據預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法第七條規定,預防接種受害救濟項目包括:死亡給付、障礙給付、嚴重疾病給付、其他不良反應給付。且由審議小組依預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法所列附表預防接種受害救濟給付金額範圍,來審定給付之補助金額。其中關於障礙程度之認定,依身心障礙者權益保障法令所定障礙類別、等級,但不包括轉化症等因心理因素所致之情形;嚴重疾病之認定,則依全民健康保險重大傷病範圍及藥物不良反應通報規定所列嚴重不良反應公告之疾病。倘各項目給付種類發生競合時,則選擇其較高金額對受害者為給付,如受害者已受領較低金額給付補助,仍應對受害者補足與較高補助金額間之差額。
(二)在預防接種受害之情形者,除受害人本人有請求權利外,如受害人本人發生死亡,則由受害人之法定繼承人享有補助請求之權利。此法定繼承人依據民法第一千一百三十八條規定,由配偶分別與直系血親、父母、兄弟姐妹及祖父母之順序定之。於本案例中,預防接種之受害人為乙,其並未發生死亡,故享有補償請求權利之人為乙。惟因乙為未成年人,依據民法規定,未成年人無法為有效之法律行為,應由其父母為其共同之法定代理人代為行使其權利。故本案在不服最後審定之補助金額時,應由乙之父母共同代理乙向台北高等行政法院提起行政訴訟救濟。故本案中由乙之母親同意授權甲共同代理乙,向台北高等行政法院提起行政訴訟,並於不服時,再向最高行政法院提起上訴作為救濟。
(三)至於此項因預防接種而受害之補助請求權利行使期間,依據傳染病防治法第三十條第二項規定,必須自請求權人知有受害情事日起二年內行使,或自受害發生日起五年內行使。否則,上述期間一旦經過,請求權利人即因時效經過而不得再為補助請求。另受害人應向何人請求此項補助金額,依據傳染病防治法第二條規定,在中央所指者為行政院衛生福利部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。故於本案例中,乙若向中央主管機關請求,即應向行政院衛生福利部請求補助救濟,若在台北市或高雄市,則應向台北市政府或高雄市政府請求。若於其他縣市則向其他縣市政府請求。
(四)惟關於相關之補助金額或補助基金來源、審議方式及受害救濟資格及程序等,則應參考傳染病防治法第二條第四項規定,所授權行政院衛生福利部訂定之預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法,此辦法最新於103年1月9日修正公佈。
四、預防接種除外不予救濟及酌予補助
(一)預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法第七之一條第一款規定,如預防接種受害者,在請求權人知有受害情事日起經過二年或自受害發生日起超過五年者,縱符合預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法第七條規定之給付項目及要件,亦不予救濟。此項規定乃基於法律關係之安定性,以及一旦時間久遠,證據資料易有不足而無法證明預防接種受害救濟所需建立之推定因果關係所生。
(二)此外,如死亡、障礙、嚴重疾病或其他不良反應與預防接種確定無因果關係,或預防接種之不良反應乃常見、輕微或可預期者,或障礙係因為轉化症等因心理因素所致,或證據不足致無法認定具有預防接種之受害事實,以及損害非因預防接種目的而使用疫苗所致者,亦均排除在補償救濟之列。
(三)然而,預防接種受害救濟,本身即係個人基於公共利益所受之特別犧牲而為補助之性質,並非一般損害賠償之性質。故而,在預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法中,仍規範就為釐清症狀與預防接種是否具有因果關係所施行之合理檢查及醫療費用,或為確認死因與預防接種是否相關而進行病理解剖之喪葬費用給予補助,且對於疑因預防接種致死孕婦或流產孕婦,其胎兒或胚胎經解剖或檢驗者,亦給予補助。
五、預防接種受害救濟之因果關係
在比較法上,美國聯邦政府所建立之預防接種救濟制度,為一九八八年制定之『國家預防接種傷害救濟制度』(National Vaccine Injury Compensation Program, 簡稱VICP)。該項制度之成立宗旨在於確保疫苗之適當供給、穩定疫苗價格,以及提供個人在因接種特定疫苗受害時,享有比傳統民法侵權行為救濟更有效之救濟制度。在美國此項救濟制度下,關於因接種疫苗受害時,縱使政府無過失,亦應對受害人補償救濟。且在該制度下,受害者所發生之損害事實,與疫苗接種間之因果關係,並非以傳統民法侵權之因果關係作為認定標準,而改以事先羅列之附表型請求之因果關係推定原則以及事實因果型請求之因果關係推定原則作為認定。
基於上述,預防接種受害救濟之審議小組,在依照預防接種受害救濟基金徵收和審議辦法所列預防接種受害救濟給付金額範圍附表,審定副作用(或不良反應)與預防接種間有無因果關係時(相關或無法排除),不應以傳統民法侵權行為法上的嚴格因果關係作為認定標準,而應以補助救濟之緣由及目的,在認定上以前述美國救濟制度下所採的附表型『推定』之因果關係或事實因果型請求之因果關係,作為因果關係認定之標準。亦即,救濟補助與否之決定,事實上並非真正在於釐清副作用(或不良反應)發生是由何人之疏失造成,亦即,並非在於釐清責任歸屬。
六、不服預防接種受害救濟審定結果之救濟
承前所述,預防接種乃國家為提升全民之疾病抵抗力,對人民所為強制預防接種之公權力介入行為,屬於行政機關之行政行為之ㄧ。故在人民因預防接種受害而提出救濟補助申請時,審議小組就是否准予補助救濟之決定,性質上屬於行政處分。因此,倘受害人不服審議小組所作之審議結果,無論係對准否救濟補助不服、或係對補助金額不服,均依訴願法及行政訴訟法規定,由受害人先對審議結果之行政處分提起訴願,如對訴願結果再有不服,則再對訴願結果提起行政訴訟以資救濟。
因此,在本案例中,因甲不服最終一百五十萬元補助金額之審議決定,故甲經過其配偶授權,一併代理請求權人即受害人乙,依訴願法第四條第七款規定,向行政院衛生福利部之主管院即行政院提起訴願。且甲又不服訴願決定,故向第一審級之台北高等行政法院提起行政訴訟以資救濟,再不服台北高等行政法院之判決結果,始向最高行政法院提起上訴救濟之。